ЗАДАЧИ ГЛОБАЛЬНОГО ВОДНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИМЕНИТЕЛЬНО К РЕГИОНУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И КАВКАЗА

Содержание

1. Специфика Центральной Азии и Кавказа

2. Инфраструктура водного хозяйства, созданная в советский период

3. Принципы ИУВР и роль GWP как их основателя

4. Ключевые задачи внедрения ИУВР в регионе

5. Организационная структура ИУВР

6. Индикаторы внедрения ИУВР

7. Участие общественности

8. Начальные шаги деятельности GWP в регионе

1. Специфика Центральной Азии и Кавказа

Специфика Центральной Азии и Кавказа — это вековая зависимость данного региона, расположенного в резко континентальном климате от использования водных ресурсов. Тысячелетиями наши две зоны единого Арало-Каспийского бассейна развивались, жили и совершенствовали свое культурное, человеческое и национальное достоинства в тесном содружестве с водными ресурсами. Не случайно, что в исторических эпосах во всех восьми странах воде придается огромное внимание и, более того, вода выступает зачастую главным фактором выживания людей в сложных аридных условиях. На протяжении всей истории наши народы выживали на основе общинного водопользования, когда представители различных групп и слоев населения совместно решали все необходимые вопросы использования вод и защиты этих вод, и ни разу за всю историю не было отмечено каких либо войн, конфликтов на базе воды. Более того, вода всегда объединяла центрально-азиатские народы: казахов, киргизов, таджиков, туркменов и узбеков вокруг использования вод Аральского бассейна, точно так же как страны Закавказья в использовании вод рек Куры, Аракса и других водных источников. Не случайно, что строгая зависимость наших народов от воды нашла принципиальное отражение в восточном, а позже мусульманском праве — шариате, который, по сути, отразил юридические правила зороастризма (видевдат), которые основывались на общинном водопользовании. Эти юридические и традиционные основы включали такие положения как общественная собственность на воду и на орошаемые земли, компенсация ущерба, запрещение загрязнения природы, особенно водных загрязнений, право на воду пропорционально площади орошаемых земель и т.д. Царское правительство во время колонизации Закавказья и Центральной Азии не решилось изменить водное право, потому что общее участие во всех работах, связанных с эксплуатацией, ремонтом, восстановлением и распределением воды, так же как институт арык-аксакалов — водных менеджеров, избираемых обществом, показали свою жизненную способность на протяжении веков. И хотя технический уровень развития был намного ниже наших нынешних возможностей, однако, огромные трудоемкие работы по ручной прокладке каналов, по устройству бесплотинных водозаборов на крупных реках, оборудованных сипаями, шпорами и др. приспособлениями для отъема воды из источников, так же как и огромными нориями, осуществлялись совместными усилиями тысяч и тысяч людей, производящих эти работы хошарным методом. Всем хорошо известно, что именно развитие водопользования, необходимость приспособления к режимам рек дали толчок таким огромным направлениям человеческой мысли как астрономия, алгебра, математика и не случайно, что именно великие подвижники водные специалисты — Руставели, Навои, Аль Хорезми — были теми ярчайшими личностями, которые двигали и науку и культуру наших регионов.

2. Инфраструктура водного хозяйства, созданная в советский период

70 лет Советской власти резко изменили принципы управления водными ресурсами. Государство взяло на себя все эти заботы и создало стройную, жесткую, четко контролируемую систему водоподачи, водораспределения и централизованного управления водой сверху донизу, которое позволило подавать и распределять воду с помощью огромной водной инфраструктуры и значительных эксплуатационных затрат. Хотя система управлялась, особенно на межхозяйственном уровне, достаточно эффективно, тем не менее два существенных недостатка этого периода должны быть приняты как предпосылки сложного положения в нашем водном хозяйстве ныне. Это недоучет отсутствия мнений водопользователей, которые никогда не принимались во внимание, и с другой стороны, никогда не учитывались требования самой природы. В результате, мы как всегда пытались покорить природу и не учитывали, что ей самой нужна вода, так же как и обществу. Но в то же время многие позиция наследия советской власти являются достаточно позитивными для нашего региона:

• создание мощной инфраструктуры водного хозяйства, включая уникальные плотины, водохранилища, насосные станции, системы дренажа, которые ни в коей мере не отставали от зарубежного опыта, и одновременно развитие и применение комплексного (интегрированного) метода освоения водных и земельных ресурсов в 50-х…80-х годах прошлого столетия, которые показали возможность и эффективность комбинирования многосекторных интересов в воде, в ирригационном развитии, включая программу водосбережения, дренажа и социально-экономического прогресса. Практически все наши 8 государств, в большей или меньшей степени получили за советский период этот опыт интегрированного развития управления, который только сейчас становится достоянием всего мирового водохозяйственного прогресса;
• высокий уровень образования, науки и искусства водных специалистов сформировали значительный потенциал человеческого развития, кадров, вовлеченных в управление водой;
• общая работа водных специалистов в советское время под единым руководством в одной водной семье в соответствии с едиными нормами, правилами и порядком, создала определенные условия выполнения работ предыдущими поколениями и стремление сохранить эти взаимоотношения в управлении водой, которые существовали в советский период;
• для Аральского бассейна еще одно наследие имеет огромное значение — это создание двух бассейновых организаций как инструментов гидрологического управления водой, которые практически составили основу нынешней деятельности Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии.

Все эти позиции имеют определенное инерционное влияние на относительно спокойный переход от одной политической системы в совершенно другой, с различной степень переходных процессов в каждой стране. В настоящее время содружество государств в Центрально-Азиатском бассейне создало определенную организационную основу региональной кооперации в водном хозяйстве (МКВК, МФСА, БВО, НИЦ), позволив, в основном, избежать конфликты в управлении водой, организовать постоянную работу не только органов МКВК, но и систематические встречи комиссии, которые имели место на 32 заседаниях регулярно каждый квартал. Это также позволило подготовить и утвердить на заседаниях Глав государств целый ряд принципиальных и юридических документов и, самое главное, выработать определенный стиль совместной работы водохозяйственных органов пяти государств на уровне министерств. Тем не менее современная ситуация требует резкого изменения всех многих принципиальных положений в нашем водохозяйственном развитии и развитии связанных с ним отраслей.

Эти особенности вызваны нынешней изменением политической и экономической ситуации в наших регионах, которые характеризуются значительным снижением экономического потенциала по сравнению с 1980-1990 гг., а стало быть, способностью государств поддерживать такую сложную водохозяйственную инфраструктуру за счет своих средств. Другим существенным недостатком является усиление местнических тенденций и резкое усложнение преодоления этих тенденций в управлении водными ресурсами, которые не признают ни административных границ, ни командных методов. Созданная в былые годы вертикаль: минводхозы — облводхозы — райводхозы практически сохраняет старую отраслевую систему управления водой с приоритетом орошаемого земледелия и водоснабжения с теми же старыми командными методами, которые не совместимы с широкими аспектами участия общественности. В какой-то степени управление водой осталось полузакрытой системой, однако учитывая, что благосостояние миллионов жителей зависит от результатов ее работы эта система должна стать и прозрачной и подконтрольной этому обществу.

Следует отметить, что такая ситуация в большинстве развивающих стран мира не случайна, что главным направлением будущего развития весь мир и Глобальное водное партнерство, как организация непосредственно нацеленная на совершенствование водопользования и механизма управления во всем мире, отдают интегрированному управлению водными ресурсами.

3. Принципы ИУВР и роль GWP как их основателя

Назревающий глобальный кризис в использовании и развитии водных ресурсов нашел свое решение во всестороннем развитии Интегрированного управления водными ресурсами — ИУВР.

ИУВР понимается как подход к управлению водными и связанными с ним земельными ресурсами, который должен сбалансировать человеческие, промышленные, сельскохозяйственные и экологические требования по отношению к воде. Для этого должны быть преодолены:

• национальные и административные границы и ограничения;
• отраслевая замкнутость;
• разрыв в уровнях иерархии управления;
• отсутствие взаимозаинтересованности водопотребителей, общества, с одной стороны, и органов, управляющих водой, с другой стороны — невозможность открытого обсуждения ими интересующих обе стороны вопросов;
• отсутствие заинтересованности всех участников (и руководителей) водной иерархии в конечной продуктивности водных ресурсов.

В то же время ИУВР должно учитывать приоритеты государств и отдельных регионов в решении их как насущных, так и долговременных социально-экономических и природоохранных задач и целей и особенно нужды природы и экологические требования.

С этих позиций ИУВР предусматривает отход от прежнего жесткого административного управления водными ресурсами, распределенного между уровнями административной иерархии и разными секторами, в котором главным критерием является подчинение деятельности водного хозяйства определенным эгоистическим секторным, местным, сиюминутным интересам, в которых рациональное. использование водных ресурсов или игнорируется или отодвигается на второй план. Его должны заменить намного более эффективным комплексным, целостным подходом, основанном на тесном партнерстве, поддерживаемым жесткой ответственностью друг перед другом всех участников использования, управления, охраны и развития водных ресурсов, основными критериями которых является повышение продуктивности воды, максимальное снижение непродуктивных потерь и получение максимума конечной продуктивности на единицу воды, определяемой на всех уровнях иерархии водозаборов из источников.

Глобальное водное партнерство (ГВП) предусматривает в качестве основного направления интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР), — упрощенный подход — как установление баланса между использованием ресурсов для нарастающего населения и защиту и сохранение ресурса для поддержания его функций (рис. 1). Такое примитивный взгляд практически не дает возможность по-настоящему представить себе все звенья, которые должны быть включены в состав ИУВР для того, чтобы увязать во всем многообразии ресурсы вод и требования на воду. На рис. 2 мы представили более развернутый простой баланс ГВП в увязке трех основных сфер развития: социально0-экономической, экологической и политической среды. Понятно, что успешное балансирование вод практически требует детального анализа ситуации во всех этих сферах, анализа динамики факторов, определяющих эти сферы и оценка метода управления ими.

Что же надо, чтобы интегрировано управлять этими ресурсами? Очевидно, нужны:

4. Ключевые задачи реализации ИУВР в регионе

Разработка и внедрение ИУВР в практику стран региона требует вовлечения определенных политических сил, местного (областного и районного) руководства, неправительственных организаций для выработки в первую очередь понимания, а затем и определенных решений по плану действий, позволяющих постепенно перейти в масштабах долины к ИУВР. Эта деятельность должна сопровождаться детальным анализом ситуации, доведения ее на понятных примерах и сопоставлениях до решающих лиц, как непосредственно, так и через руководителей водохозяйственных органов и через систему общественного мнения. Эта работа должна включать представление правительствам:

• необходимости перехода к ИУВР; выгоды и целесообразность этого перехода, как организация партнерства общества на пути к рациональному использованию воды и других природных ресурсов;
• наличия препятствий и выработки необходимых мер по их устранению в области существующей водной политики, законодательства, регулирования на правительственном и местном уровне;
• необходимость организационной перестройки и создания условий на местном и правительственном уровне по успешному осуществлению ее;
• понимание превращения процесса "принятия решений" в общую совместную деятельность всех участников и заинтересованных лиц путем так называемого "процесса участия" и вовлечения различных слоев водопользователей на бассейновом, суб-бассейновом, муниципальном и общественном уровне;
• создание условий открытости и доступности для всех водопользователей;
• создание базы и потенциала для улучшения обслуживания водопользователей;
• создание финансовой и экономической основы этого перехода с привлечением не только государства, но общественных и частных средств.

В нашем представлении ИУВР должно состыковать как бы два потока, направленных навстречу друг к другу, но не противоречащих друг другу: снизу вверх, формирующиеся водопользователями и широким массами водопотребителей требованиями на воду, сверху вниз — поток возможностей и ограничений юридических, финансовых, экономических и политических, которые формируются государством его отраслевыми руководствами и административными единицами на местах. Если нам удастся сопрячь эти два потока на условиях партнерства, который является главным инструментом ГВП, только тогда мы можем добиться успешного развития ИУВР. Таким образом, коротко можно сказать, что государство диктует правила игры, приемлемые для всех слоев населения и всех слоев общества, а общество пытается совместно организованно втиснуться в эти рамки (рис. 3).

В связи с этим переход на ИУВР немыслим без:

• партнерства между странами, которое в какой-то степени уже достигнуто и развивается в ЦАР; мы приглашаем присоединиться к нам не организационно, но идеологически и страны Кавказа;
• партнерства между отраслями в каждой стране, в каждой зоне и в регионе в целом;
• партнерства между административными единицами, областями, районами, вилоятами, хокимиятами;
• партнерства между верхними и нижними водосборами;
• партнерства между государственными и неправительственными организациями.

В этом партнерстве все должны быть равны и никто не имеет права никем командовать в процессах выработки решений, согласования политики, согласования условий работы. Но после того как решение согласовано, они должны строго исполняться исполнительными органами, независимо от того государственными или общественными, под контролем опять-таки партнерских организаций, выработавших эти решения.

5. Организационная структура ИУВР

Для широкого внедрения ИУВР необходимо проанализировать, рассмотреть и решить следующие вопросы:

Организационная структура ИУВР включает:

• обеспечение участия всех заинтересованных ("общественное участие") как в управлении, так и в экономической и материальной поддержке и в решении перспективных принципиальных вопросов развития и совершенствования;
• возможность организации широкого обмена мнениями со всеми "водопользователями" и организация информационного обслуживания;
• увязка организационная, юридическая и информационная всех уровней иерархии;
• создание межотраслевых органов координации и взаимной заинтересованности, как на уровне речного бассейна, так и в пределах каждой страны и области;
• создание финансово-экономического механизма, формирующего интерес не только водопользователей, но и водохозяйственных организаций в рациональном использовании воды, водосбережении, борьбы с загрязнением;
• проведение детального инженерного, гидрологического и мелиоративного анализа систем, реального состава, размещения, технического состояния каналов, сооружений, насосных станций и других элементов инфраструктуры, всех фактических показателей водопользования, включая необходимые расходы воды, модули водопользования и водоотведения, потери воды технические и организационные, возможности упорядочения и его резервы с использованием современных методов информатики и компьютеризации; организация на этой основе базы данных, включая GIS и RS, систему моделей для планирования, расчетов, управления и мониторинга, а также информационной системы для оценки и постоянного улучшения показателей использования воды;
• систему водосбережения во всех уровнях иерархии, основывающуюся на "лучшей практике водопользования", сети демонстрационных участков потенциальной продуктивности воды и передовых технологий водопользования, поддерживаемую финансовым, моральным и экономическими принципами;
• систему подготовки кадров и повышения их квалификации (в ЦА — с организацией филиалов Тренингового центра МКВК и развития его сети в каждой из областей в увязке с сетью демонстрационных участков и созданием "Консультативной службы водопользования").

6. Индикаторы внедрения ИУВР

Главный критериальный вопрос в применении ИУВР — это необходимость ориентации на выявление резервов водосбережения в рациональном использовании водных ресурсов, которые должны ориентироваться на достижение потенциальной продуктивности воды. Если мы будем ориентироваться на достижение потенциальной продуктивности воды, на опыт стран мира, находящихся в такой же экономической ситуации как наши страны, то мы убедимся, что нам легко будет увязывать интересы природы и общества. Возьмем, например, бассейн Аральского моря. Сегодня мы расходуем 2179 м³ на одного человека в год с колебаниями по разным областям и странам от 1400 до 3300 м³ воды. Египет, который имеет точно такой национальный доход как мы, такой же аридный климат, практически расходует менее 900 м³ на человека в год, являясь такой аграрной страной как и все наши страны. Если бы мы ориентировались, хотя бы, на 1,5 тыс. м³ в год на человека, то мы спокойно уложились бы в те 80 млрд. м³ воды общего потребления, которые для нашего региона являются экологическим пределом допустимого использования воды.

Задача организуемого нами партнерства должна ориентироваться на эти условия, широкое вовлекая общественное мнение, наук с ее мощным потенциалом методически подготовленных людей, с единой системой анализа, и наконец, путем широкого развития консультативных служб, помогающих водопользователям достигнуть этого уровня. Если у нас такие возможности? Бесспорно, есть! Потому что первое внедрение системы SCADA и результаты программы А-2 в Агентстве GEF и ВУФМАС, проект ИВМИ показывают возможность увеличения продуктивности воды, по крайней мере, в 2 раза. С этой точки зрения необходимо задачу водосбережения иррационального использования воды поставить под контроль общества и в определенной степени подталкивать и водохозяйственные организации и политиков к решению тех принципиальных вопросов, которые являются и их вкладом в программу выживания природных ресурсов. Какие же должны быть предприняты шаги в этом отношении?

7. Участие общественности

Необходимо организовать региональные общественные советы по воде, которые должны заниматься координацией следующих видов деятельности: водосбережение и экономия воды, юридическое и организационное совершенствование, финансово-экономическое и кредитное обеспечение. Эти советы должны быть составлены поровну на 25% из представителей областей, на 25% из представителей районов и АВП, на 25% из представителей водохозяйственных организаций всех отраслей и на 25% из представителей НПО и науки, а также других целевых слоев общества. Работа этих советов должна организовываться только по принципу круглого стола, у них не должно быть никаких административных функций, но эти советы должны совместно подготавливать и вырабатывать решения по всем указанным вопросам.

Организовать участие водопользователей в управлении: на каждом уровне водохозяйственной иерархии должны быть предусмотрены Общественные комитеты, составленные из заинтересованных водопользователей, по такому же принципу и региональные комитеты — это общественные комитеты БВО, водохозяйственных организаций, наконец, АВП. При этом, первоначально этим органам может быть приданы функции только содействия и контроля, а в последующем по мере наращивания их мощностей и функции общественного управления.

Широкое вовлечение слоев населения и различных водопользователей, равно как и налаживание партнерских отношений, указанных в п. 3, требует создания единой информационной базой. Эта информационная база должна быть не только информацией текущей обстановки, но также включать аналитические материалы, обзоры, рекомендации, базы знаний. Наконец, в нее должны постоянно поступать сведения о водохозяйственной обстановке и об использовании воды как у нас в регионе, так и за его пределами. Но основой здесь должно быть развитая система коммуникаций связи, в первую очередь, с помощью электронной почты. Но необходимым условием этой созданной базой коммуникаций, знаний и информации должна быть открытость информации, доступность, периодичность и ответственность. Более того, эта информация должна лежать мертвым капиталом, должен быть организован ее анализ и обсуждения. Поэтому должна быть продумана форма "круглых столов".

Мы организовали такую форму "круглого стола" — это развитая сеть тренинга, где партнеры участвуют на равных во всех элементах и увязках, обсуждениях, выработке решений, сидя за одним столом и глядя в лица другу. Опыт работы Тренингового центра МКВК, организованного с помощью CIDA при участии DFID, USAID и Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии показывают, что это очень эффективный метод подготовки общего консенсуса.

8. Начальные шаги деятельности GWP в регионе

Как же мы мыслим организацию работы ГВП в районе ЦАР и Кавказа (рис. 4)? В первую очередь должен быть организован наш технический комитет региона в составе 2-3 человек региональных представителей и 8 человек национальных лидеров сети ГВП в каждой стране. Руководители этого Технического комитета должны подготовить программу партнерства, добиться ее финансирования от доноров. В такую программу должны включаться развитие коммуникаций, информационного обслуживания, базы знаний, информационные системы, распространение собственного анализа и опыта и тренинга. За счет этой программы должны быть организована начальная стартовая увязка интересов региона в переходе к ИУВР. В эту работу должен быть вовлечен региональный научный совет. Основу такого совета мог бы составить научный совет ЮНЕСКО SABAS, сформированный по Аральскому бассейну, если бы он получил поддержку в осуществлении тех программ, которые должны быть намечены в воплощении ИУВР. Например, в нашей комиссии созданы 3 рабочие группы. Мы считаем, что в них должны быть вовлечены и научные силы этого общественного совета, включив в него и представителей Закавказья. Далее необходимо организовать диалог с неправительственными организациями и водохозяйственными, равно как и государственными организациями, которые приближены к уровню решающих лиц и, в определенной степени, могут влиять на них с тем, чтобы обеспечить политическую поддержку нашим процессам. Например, очень полезно вовлечение таких организаций как МИД, Министерство юстиции.

Параллельно с этой работой на региональном уровне каждый из национальных лидеров должен инициировать через штаб-квартиру ГВП определенные пионерные проекты, направление на ИУВР. Нам удалось, например, привлечь к этой проблеме с помощью Швейцарского Агентства международного развития и института ИВМИ определенные средства для пилотной разработки тремя странами ИУВР в Ферганской долине (Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан). Если бы нам удалось изыскать возможность поддержания еще одного проекта в низовьях, в Закавказье, в зоне средних течений на межгосударственном уровне с глубоким проникновением до продуктивности земель – это помогло бы продемонстрировать преимущество этого метода как водопользователями так и водохозяйственными организациями. Далее, очевидно, необходимо вовлечь массы водопользователей через виртуальные конференции в подготовке к 3 Всемирному Водному Форуму. Мы открыли работу такой конференции под лозунгом: «Водное партнерство — основа нашего развития» и мы думаем, что многие из вас примут участие в работе. Наконец, большое значение имеет поддержка доноров. Координация между донорами и местными организациями, местными правительства очень важна с точки зрения повышения эффективности использования донорских средств и, самое главное, предотвращения дублирования, предотвращение противоречивости и организации координации между донорами. Вот уже несколько лет после ликвидации отдела координации в Всемирном банке, мы не можем добиться возобновления этой координации, в результате чего мы имеем факты противоречия, дублирования и даже абсолютной неэффективности донорских работ. Зачастую небольшие суммы помощи делают большие дела.